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Soll die europäische Landwirtschaft weiterhin mit Steuergeld subventioniert werden?

Das derzeitige System der EU-Agrarförderungen läuft Ende 2013 aus. Es ist also an der Zeit für grundsätzliche Überlegungen. Eine Ansichtssache von Dr. Reinhard Schanda


Die Kommission arbeitet an einem Vorschlag für die Fortsetzung der Agrarpolitik für die Zeit danach. Dies vor dem Hintergrund leerer Kassen in den nationalen Staatshaushalten. Agrarpolitik geht uns alle an

Agrarpolitik betrifft nicht nur Bauern. Bauern produzieren Lebensmittel; Agrarpolitik ist daher auch Lebensmittelpolitik. Agrarpolitik entscheidet darüber, was Konsumenten essen; sie ist daher auch Gesundheitspolitik. Agrarpolitik beeinflusst den Preis von Lebensmitteln; sie ist daher auch Konsumentenpolitik. Agrarpolitik entscheidet darüber, was wir aus Drittländern importieren und in Drittländer exportieren; ungewollt ist sie daher auch Entwicklungspolitik. Agrarpolitik entscheidet auch darüber, ob Bauern aus dem landwirtschaftlichen Erwerb ausscheiden und auf den Arbeitsmarkt drängen; sie ist daher auch Beschäftigungspolitik. Agrarpolitik entscheidet darüber, wie unsere Landschaft aussieht; sie ist daher auch Fremdenverkehrspolitik. Und sie entscheidet darüber, ob Bauern Energiewirte werden; sie ist daher auch Energiepolitik.

Bauern sind nicht gleich Bauern. Im Bereich der Fleischproduktion gibt es zB Bauern, die (in der Regel mit familiärer Arbeitskraft) Vieh in Grünlandweidewirtschaft halten. Und es gibt Landwirtschaftsunternehmen, die tausende Stück Vieh in Großställen mit Kraftfutter mästen. Die Förderwürdigkeit dieser beiden Betriebsformen aus Steuergeld ist natürlich nicht gleich hoch.

Die europäische Landwirtschaft produziert landwirtschaftliche Produkte teurer, als diese Produkte am Weltmarkt kosten. Das liegt an teureren Produktionsfaktoren (insbesondere Flächen und Arbeitskraft). Auch sind die Lebenserhaltungskosten in Europa höher als in anderen Agrarländern. Menschen können daher hier nur dann Bauern sein, wenn diese Tätigkeit diese höheren Lebenserhaltungskosten decken kann. Ansonsten müssen sie den Beruf wechseln. Wo, wie in China oder Afrika, Lebenserhaltungskosten niedriger sind, kann man auch mit weniger Erlös noch Bauer bleiben.

Wir könnten grundsätzlich in Europa unsere auf dem Weltmarkt nicht wettbewerbsfähige landwirtschaftliche Produktion aufgeben und alle landwirtschaftlichen Produkte auf dem Weltmarkt einkaufen. Das wäre billiger. Wir würden uns dann aber freilich abhängig und erpressbar machen, und zwar mit dem Alleressentiellsten, das der Mensch zum Leben braucht, seiner Nahrung. Wir würden uns zusätzlich auch der Verfügbarkeit und den Kosten von Transportmitteln und deren Treibstoffen ausliefern – und das in Zeiten einer absehbaren Energiekrise.

Es ist daher klar, dass diese Alternative zu gefährlich wäre. Es genügt, dass wir mit unserer Energieversorgung vom außereuropäischen Ausland abhängig sind. Wir sollten das nicht auch noch freiwillig mit unserer Nahrungsversorgung machen. Daher müssen wir Rahmenbedingungen dafür schaffen, dass wir unsere Ernährung durch Landwirtschaft innerhalb von Europa sicherstellen können.

Geht es nur durch Subventionen?

Das muss aber nicht zwingend durch Subventionen an Bauern erfolgen. Zahlungen an Bauern aus Steuergeld wären vermeidbar, wenn die Bauern ihre im Vergleich zum Weltmarkt höheren Produktions- und Lebenserhaltungskosten durch höhere Produktpreise decken könnten. Dazu müssten freilich letztlich die Konsumenten höhere Lebensmittelpreise bezahlen. Die Differenz auf die Weltmarktpreise wird freilich derzeit auch bezahlt, allerdings nicht von den Konsumenten, sondern von den Steuerzahlern. Das ist schon deshalb schlecht, weil es den wahren Wert von Lebensmitteln für die Konsumenten verschleiert und diese in deren Augen tendenziell zu billigen Wegwerfprodukten macht.

Auf einem offenen Weltmarkt werden die Abnehmer der europäischen Bauern, also die Lebensmittel verarbeitende Industrie und der Agrargroßhandel freilich kaum freiwillig höhere Preise für europäische Rohprodukte bezahlen, sondern lieber billig auf dem Weltmarkt einkaufen. Wenn man das Fortbestehen der europäischen Landwirtschaft ohne Steuergeld sichern will, müsste man also dafür sorgen, dass außereuropäische Produkte nicht billiger importiert werden können. Notwendig wären also Importverbote und/oder höhere Importzölle. Das hätte im übrigen auch gleich den Vorteil, dass die exzessiven europäischen Eiweißfuttermittelimporte nicht zu Brandrodungen von Regenwald in Brasilien führen würden.

Importverbote würden freilich in der Praxis (als Retorsion) zu Exportrestriktionen führen. Dabei ist aber zu bedenken, dass der Export von europäischen Agrarprodukten überwiegend ohnehin nur dann möglich ist, wenn er durch Subventionen aus Steuergeld ermöglicht wird. Ebendies würde im hier diskutierten Modell aber entfallen. Dieser Export richtet auch viel Schaden an. Nur Subventionen ermöglichen beispielsweise den Export von Milchpulver aus Überschussmilch nach Afrika – wo wir damit die lokale Milchwirtschaft zerstören. Das gleiche gilt auch für Exporte von Geflügelteilen. Die derzeitigen Subventionen kommen im Ergebnis auch indirekt vor allem den großen Handelsunternehmen und Lebensmittelkonzernen zugute. Subventionen ermöglichen nämlich den billigeren Einkauf in der EU für den Export. Ein Entfall der Subventionen würde daher auch die Subventionierung dieser Industrie aus Steuergeld beenden. Eine Alternative zur europäischen Agrarsubvention aus Steuergeld könnte daher lauten: Möglichst keine Importe in die EU und möglichst keine Exporte aus der EU.

Auswirkungen von Importbeschränkungen – weniger Fleisch

Ein Importverbot von Eiweißfuttermitteln würde freilich auch zu deutlich geringerer Fleischproduktionskapazität führen. Wir könnten schlicht nur mehr weniger Schweine, Hühner und Rinder mit Soja mästen. Auch das wäre aber sowohl aus gesundheitspolitischen (gesündere pflanzliche Ernährung) als auch aus ökologischen (Wasserbelastung) und klimapolitischen Gründen (geringerer Flächenverbrauch und Vermeidung von tierischen Methanemissionen) eigentlich wünschenswert. Im Interesse der optimalen Flächennutzung sollten wir uns sogar darauf beschränken, Raufutterverzehrer durch Flächen zu ernähren, die nicht anders als für Raufutter genutzt werden können. Ackerflächen sind dafür eigentlich zu schade. Das würde den Bergbauernlagen zugleich (wieder) einen sinnvollen Stellenwert und einen Wettbewerbsvorteil in der Viehzucht verschaffen.

Qualität statt Quantität


Eine Abschottung von den billigen Preisen des Weltmarkts hätte auch den Vorteil, dass der Druck zur Billigproduktion, und damit zur Massenproduktion, gebrochen werden könnte. Das gilt insbesondere für die Viehzucht. Wir könnten uns wieder erlauben weniger Menge, aber dafür Qualitätsprodukte, anstatt einer großen Menge an Billigprodukten zu erzeugen.

Wenn wir weniger Fleisch produzieren würden, wäre der Flächenverbrauch erheblich geringer. Wir könnten es uns dann leisten auch im Ackerbau weniger intensiv zu produzieren, und müssten den angegriffenen Humusbestand weniger belasten. Im Interesse des Klimaschutzes und der Reduktion der Abhängigkeit von (energieintensiv hergestelltem) künstlichem Stickstoffdünger wäre es ohnehin geboten den Humusgehalt der Böden (wieder) aufzubauen. Humus kann nämlich sowohl CO2 als auch Feuchtigkeit speichern, was beides den Klimawandel bremst.

WTO-Regeln als Hindernis?


All diesen Überlegungen stehen vorderhand freilich die Regeln der WTO entgegen. Das zentrale internationale Abkommen der WTO, das GATT, verbietet generell alle mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen außer Zöllen und normiert, dass Zölle nur gesenkt und nicht erhöht werden dürfen (Art XI GATT). Subventionen sind aber überwiegend erlaubt. Nach den Regeln der WTO dürfen also Vertragsstaaten der WTO ihre Landwirtschaft und damit den Export landwirtschaftlicher Produkte subventionieren. Das können de facto freilich nur reiche Staaten; Entwicklungsländer können sich solche Subventionen nicht leisten. Entwicklungsländer dürfen solchen (direkten oder indirekten) Exportsubventionen aber nach GATT auch nicht mit Importbeschränkungen begegnen. Sie sind also nach den Regeln der WTO mehr oder weniger verpflichtet, die subventionierte Konkurrenzierung durch die Industrieländer widerstandslos hinzunehmen. Das ist auch eine Art von Entwicklungspolitik, allerdings in die verkehrte Richtung.

Mögliche Lösungen


Den Regeln des GATT könnte man grundsätzlich auf folgende Arten begegnen: 1. Man könnte das GATT (nach Art XXXI) kündigen. 2. Man könnte für Agrarprodukte trotz GATT Importrestriktionen festsetzen und damit das GATT schlicht verletzen. Das wäre deshalb eine denkbare Option, weil als Sanktion für eine solche Vertragsverletzung im wesentlichen mit Importbeschränkungen für Agrarprodukte in anderen Vertragsstaaten zu rechnen wäre - eine Sanktion, die irrelevant ist, wenn man ohnehin auch selbst den Export einschränken will. 3. Man könnte die Ausnahmebestimmungen des GATT nutzen. 4. Man könnte die Anwendung der Ausnahmebestimmungen zumindest argumentieren und dabei das Risiko in Kauf nehmen, dass diese Argumentation letztlich nicht hält und daher letztlich eine Vertragsverletzung erfolgt (siehe unter 2.).

Art XX lit b) GATT erlaubt zB Massnahmen, die für den Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Personen und Tieren oder die Erhaltung des Pflanzenwuchses erforderlich sind. Angesichts des Umstandes, dass der Einsatz von Pestiziden, Herbiziden, Fungiziden und von künstlichem Stickstoffdünger die Flora und Fauna, das Bodenleben und mittelbar die Konsumenten belastet, und deren Reduktion daher für den Schutz der Gesundheit von Personen und Tieren und die Erhaltung des Pflanzenwuchses nützlich wäre, könnte man zB sehr niedrige Grenzwerte für den Einsatz dieser Stoffe vorschreiben und Importe verbieten, die diese Grenzwerte überschreiten.

Art XX lit g) GATT erlaubt auch Maßnahmen zum Schutz von erschöpfbaren natürlichen Ressourcen (wenn diese Massnahmen auch für die einheimische Produktion gelten). Humus und Wasser sind zwar grundsätzlich erneuerbare, aber im landwirtschaftlichen Einsatz dennoch erschöpfbare Ressourcen, die durch zu intensive Landwirtschaft derzeit auch weltweit zunehmend erschöpft werden. Man könnte daher zB Pflichten zum Humusaufbau (mit obligatorischen Humusgehaltmessungen durch eine unabhängige Stelle) und Restriktionen in der künstlichen Bewässerung für den Ackerbau normieren, und Importe verbieten, die diese Restriktionen nicht einhalten.

Fazit

Es wäre mehr wert, diese mögliche Strategie des Ersatzes von Subventionen durch Importbeschränkungen ernsthaft zu prüfen. Die Alternative dazu liegt darin, auch weiterhin billig Soja aus Brasilien zu importieren (und damit einerseits in Brasilien Regenwaldrodung zu fördern und andererseits die Eiweißfutterproduktion in Europa zu konkurrenzieren), daraus mit Hilfe von Rindern (unter Einsatz von Steuergeld und unter Methanemissionen und Wasserbelastung) großindustriell Milch zu produzieren, und diese dann (mit Exportsubventionen) in Form von Milchpulver in Entwicklungsländer zu exportieren (und damit dort die lokale Milchwirtschaft zu ruinieren). Laßt es uns doch zukünftig anders machen!

Dr. Reinhard Schanda
 
 
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Dr. Reinhard Schanda ist Rechtsanwalt in Wien und Landwirt in der Steiermark sowie Rechtsbeirat der Arge Hochlandrind
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